美元霸權的未來6／專家觀點：美國引領的世界秩序 可能以三種方式終結

過去幾十年來，美國秩序將崩塌的預言從未中斷，之後幾十年美國秩序都未終結，反映其強大韌性。美聯社

事無不朽，所有國際秩序都會走到終點。羅馬和平（Pax Romana）穩定了地中海大部分地區，直到衰落來臨。大英帝國的全球秩序19世紀盛極一時，卻在20世紀的兩次世界大戰中瓦解。今日，在由反覆無常的美國所領導的騷動世界中，很難不懷疑當前由美國主導的秩序是否正走向終結。（延伸閱讀：美元霸權的未來1／川普讓美國再次偉大 但美元霸權無法「變現」）

秩序的重點在於規則和規則制定者。國際秩序的特色，是治理全球行爲的規範或原則獲得普遍接受。這些規則由強大的行爲者和機構制定並維護。許多強權都曾試圖依喜好來建構世界，但二戰後的美國秩序一直都是全球規模最大且最成功的體系。

1945年來，美國主導的秩序已帶來莫大的和平、繁榮與自由，堪稱一大成功。

美國政府從二戰汲取的教訓是，唯有安全而繁榮的全球體系，才能確保美國自身福祉。因此，美國建立了一個植基於相對自由的貿易、偏好人權與民主價值觀、避免強權侵略與戰爭，以及透過制度化合作處理共同問題的秩序。華府運用其無與倫比的軍事和經濟力量，支持志同道合國家的命運。美國前總統杜魯門曾說，美國正在「承擔全知的上帝期望的責任」，以促進「未來世代的世界福祉」。

美國會付出這些努力，無疑是爲了自身利益，也正因爲美國國力如此強大、界定這些利益的範圍又如此廣泛，這項計劃帶給世上多數地區莫大好處。在二戰後的數十年裡，民主從岌岌可危走向主流。貿易蓬勃發展，生活水準飆升，先是發生在自由世界，隨後在共產主義倒臺後擴及全球。

然而，美國秩序所承受的壓力已大到不容忽視，中國大陸、俄羅斯、伊朗及北韓等國家正在挑戰這個他們認爲不利其專制政權、並壓制其地緣政治雄心的體系。全球南方（Global South）已對西方主導的世界幻滅。近幾十年來，美國自己也對領導世界顯得猶豫不決，經濟和軍事霸權所面臨的威脅日益嚴峻。

美國當前的政策也讓這些危險日益惡化。若要評估這些風險有多嚴重，不妨思索美國秩序可能終結的方式。劍橋大學歷史學家布倫丹·西姆斯（Brendan Simms）已提出，國際秩序常會以三種方式之一終結：首先是在戰爭中戰敗，或威懾遭遇災難性的失敗，其次爲經濟衰退、或對秩序的政經安排出現分歧，第三是各界對主導規則和規範的尊重崩塌。

秩序失敗的路徑之一，是戰敗或在戰爭中遭受毀滅性打擊，從而威信掃地。雅典帝國在輸掉伯羅奔尼撒戰爭後瓦解，英國雖然贏了第一次世界大戰，卻從未從代價中恢復。

過去幾十年來，美國一直是唯一的超級強權，仍擁有無與倫比的軍事投射能力。但五角大廈面臨令人煩惱的軍事算術問題。歐洲的俄羅斯、中東的伊朗及其代理人、以及亞洲的中國大陸和北韓等多重挑戰，正在拉扯美國的資源。

美國遭受毀滅性挫敗的危險，可能主要集中在西太平洋。北京正在建立軍力，累積能與美國匹敵、甚至可能超越美國的核武庫，並演練攻擊臺灣或重組西太平洋秩序的計劃，同時還正在囤積糧食、燃料和其他資源。中國大陸國家主席習近平無疑偏好能和平地將美國逐出西太平洋，但也正爲戰鬥做準備。

美中爆發戰爭，將造成連鎖性的經濟破壞，帶來嚴重的核武升級風險。若美國戰敗（這個可能性並非渺茫），將深遠破壞美國秩序。美國在印太地區的聯盟可能會瓦解，殘破的美軍可能難以維持世界其他地區的治安。

平心而論，也有一些令人鼓舞的發展。2023年底以來，以色列在美國的幫助下，重創伊朗及其代理人，美國和北約盟友利用烏克蘭戰爭削弱了俄羅斯的實力。美國盟友會提高國防支出，部分也要歸功於川普。隨時間過去，這些支出將強化民主世界的軍事地位。

川普推動一系列挑戰既有秩序的政策，尤其在經濟領域，掀起強烈動盪。法新社

不過，美國分配到全球的資源過度緊繃，仍是不爭的事實，亞洲的發展趨勢令人憂懼，美國卻還沒表現出可能輸掉第三次世界大戰的迫切感。

美國軍事支出佔國內生產毛額（GDP）的比率低於3.5%，爲二戰來數一數二低，明年還可能下降。媒體報導，美軍彈藥和飛彈防禦系統庫存低迷，造船業瀕危、工業基礎低迷且脆弱，將難以替換在戰鬥初期損失的資產，一個無法替換戰場損失的國家，將贏不了一場消耗性的強權戰爭。

沒有人確切知道中國大陸尚未經考驗軍隊的能耐，但隨着太平洋軍事平衡改變，破壞秩序的災難性危險正在升高。

秩序不一定會以暴力的方式爆炸。當主導國無法、或不願維持讓體系運作的經濟安排時，秩序也可能內爆。

美國秩序長期仰賴兩大經濟支柱。第一個支柱純粹是維繫美國全球力量的經濟和金融資源，特別是支應軍力的資源。第二個支柱是強化戰略承諾的經濟安排：連結華府與盟邦的國際經濟領導地位、貿易和投資關係，從而共同維護美國主導的世界。

這兩大支柱都驚人地耐久，儘管人們總在談論美國國力衰減，但美國國內生產毛額（GDP）的全球佔比仍大致與1970年代相同。美元依然主導世界貿易和金融。外國投資人一直都願意爲美國鉅額赤字提供融資，因爲這些安排能幫助華府支應其同盟承諾和軍事力量。美國在支撐秩序的經濟安排過時或失衡時，也常會重新談判，例如美國1971年放棄金本位制，轉向當前的浮動匯率制度。

然而，美國秩序的經濟結構正面臨三大實質挑戰：揮霍無度、保護主義和政治化，且這三種情況日益惡化。

首先是揮霍無度。美國25年前還有預算盈餘，現在則是無止境的赤字。美國公共債務佔GDP比率約爲100%，近期將超越二戰剛結束時的119%。若川普「大而美法案」的支出和稅收水準永久化，到2050年時可能超過200%。

隨着債務和赤字增加，利息也將提高，抑制經濟成長並排擠國防支出。在某個時刻，持續的揮霍無度可能弱化美元霸權，削弱美國的全球力量，從而加劇所有其他經濟問題。現在很難界定美國要浪擲開支到什麼程度，纔會無法再負擔全球領導地位、或造成毀滅性的地緣政治代價，但美國似乎有意試探這個極限。

其次是保護主義。美國從不避諱與夥伴重新談判經濟關係，但川普極度偏好關稅，可能造成更持久且更具侵蝕性的影響。除了美國的盟友抱怨因川普關稅而更難提高國防支出，美國與盟友爲貿易議題吵得愈兇，就愈會破壞要反制中國大陸所需的團結和韌性。亞洲已在討論中國大陸雖危及亞洲的安全，但美國也在危及亞洲的繁榮。

美國曾以相對開放的國際經濟連結盟友，如今的高關稅和貿易戰可能會推開盟友。

第三是政治化。川普對聯準會（Fed）獨立性的挑戰，可能削弱美國經濟仰賴的政治中立與適切管理，並弱化Fed在危機時期擔任全球穩定機制的能力。川普爲了移民、毒品及政治盟友陷入法律困境等政治爭端，任意動用關稅，正讓美國成爲地緣經濟動盪的來源。 隨着川普持續隨意對待全球經濟，美國將難以維續許多國家的支持。

川普對聯準會（Fed）獨立性的挑戰，可能削弱美國經濟仰賴的政治中立與適切管理。路透

在體系秩序的關鍵規範持續被蔑視或忽視時，這個秩序將無法蓬勃發展。例如蘇聯在冷戰後期明確表示，不再強迫東歐實施社會主義政權後，在當地建立的地區秩序隨之瓦解。

美國的秩序有一些關鍵規範，涵蓋公海自由、不鼓勵核武擴散，到保護人權和禁止竊取鄰國領土等，但這些規範目前正遭各界藐視。

航行自由正受到攻擊，例如葉門胡塞威脅紅海航行安全、北京聲稱擁有大部分南海主權的西太平洋、及俄羅斯聲稱擁有北海航線沿線國際水域的北極地區。戰爭和領土征服的行爲增加，暗示限制侵略的力量正在減弱。

川普攻擊伊朗核子設施、加強核武不擴散機制、比前總統拜登更強硬（儘管更短暫）反擊胡塞組織，值得喝采，若他最終支持烏克蘭，也將延續拜登所創、支持禁止以武力獲取領土的先例。

令人遺憾的是，川普除了削弱美國對海外民主和人權的支持，其他行爲也挑戰這個至關重要的規範。 他曾提出奪取巴拿馬運河、併吞加拿大，並違背格陵蘭人民意願予以佔領等想法，他也已說，美國可能以經濟壓力或軍事力量擴大領土。若美國自己推翻反對領土擴張的基本原則，將成爲毀滅自身秩序的共犯。

過去幾十年來，美國秩序將崩塌的預言從未中斷，連美國前國務卿季辛吉都曾在1960年代初說，美國及其創建的體系正衝向災難。不過，之後幾十年美國秩序都未終結，反映其強大韌性，及美國和盟友在這個秩序受威脅時，爲了捍衛秩序所付出的龐大努力。

只是，別認爲好事會永遠持續，也別認爲導致過去秩序崩塌的危險，不會發生在美國身上。

秩序會進化，改變也很正常。但秩序不管是和平、還是暴力地走向終點，都是史詩級的歷史事件。目前最可能塑造後美國時代的國家，是世界運作願景與當前截然相反的中國大陸，北京所創建秩序對世界或美國的益處，將難以超越美國秩序。

美國秩序的終點，可能落在西太平洋一場激烈而血腥的衝突、或長久揮霍與保護主義所造成的危機、或關鍵規範日趨無關緊要，或是這三者的交會點。

歷史告訴我們，秩序瓦解的方式有很多種。我們時代令人擔憂之處在於，美國正同時面對所有這些挑戰。

（作者Hal Brands是彭博資訊專欄作家／編譯簡國帆）