海納百川》別讓名詞之爭拖垮總預算（陳清雲）

預算審議向來可以刪減、凍結、分項討論，這正是立法院監督行政的核心功能。若一概套用「不可割裂」的說法，反而會讓預算審議失去彈性，不符民主制衡精神，也無助於問題解決。（本報資料照片）

每到總預算審議，社會氣氛總是格外緊繃。預算卡關、朝野對立，幾乎年年重演。近期更因議事程序引發爭論，有人主張「法案不能割裂審查」，甚至試圖將預算案一併納入，彷彿不同意整包通過，就是破壞議事規則。這樣的說法，看似嚴守程序，實際上卻混淆制度本質，反而讓預算審議更難推進。

必須先釐清一個基本概念。「法案不得割裂審查」確實是議事先例，但它規範的是法律案，而非預算案。法律案牽涉制度設計與權利義務，條文之間高度連動，若只通過部分內容，容易造成制度破碎，因此實務上強調整體審查，自有其合理性。

但預算案的性質完全不同。預算雖同樣需經三讀程序，但它本質上是年度性的措施性法律，一旦通過，就成爲當年度可執行的確定數字，只在該年度有效；年度一過，預算自然失效。相對地，法律案通過並公佈後，未來仍可修正，在未廢止前持續有效，並不受年度限制。兩者性質有別，不能因程序相同就混爲一談。

正因如此，預算審議向來可以刪減、凍結、分項討論，這正是立法院監督行政的核心功能。若一概套用「不可割裂」的說法，反而會讓預算審議失去彈性，甚至演變成政治上的「全有或全無」，不僅不符民主制衡精神，也無助於問題解決。

當然，這並不代表預算可以毫無章法地切割。若某些預算是配合新增法律或特定政策而編列，法律與預算之間確實具有高度關聯，實務上就應整體思考、一併處理，避免法律通過卻沒有資源，或預算編了卻沒有法源，讓政策空轉。問題不在「能不能分」，而在「該不該分」。

更值得警惕的是，預算審議一再延宕，早已不只是政治攻防，而是實實在在影響人民生活。預算卡在立法院，卡住的不是數字，而是交通、社福等民生政策的推動進度。以TPASS通勤月票爲例，這項政策已成爲許多通勤族的日常依賴，但相關補助與擴充，同樣繫於年度預算是否順利通過。一旦預算懸而未決，再好的政策，也可能被迫停擺。

依《預算法》第54條規定，年度預算若未如期完成審議，政府原則上仍可依前一年預算繼續支出，僅新增預算不得動支。這項設計，本意是避免政府全面停擺的例外機制，而不是拖延預算的免責理由。問題在於，原本的例外，如今卻逐漸被視爲常態，凡是迴應新需求、改善既有制度的項目，全數被迫停等，首當其衝的正是最貼近民生的政策。

預算審議當然需要監督，但監督不是無止境的對立，更不是把程序當成拖延工具。立法院是合議制機關，預算不是靠口號通過，而是靠協商完成。只要朝野願意回到制度本身，理性對話、合議處理，根本不需要爲名詞之爭，而阻礙總預算的正常審議。

預算順利通過，不是哪一方的勝利，而是人民的基本保障。預算不能再空轉，治理更不能停，這不只是制度問題，更是對人民負責的最低標準。

（作者爲前立法院法制局長）

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