川普軍事行動完全無法制衡？

▲此次川普派三角洲部隊活抓委內瑞拉總統馬杜洛，中外媒體已有許多評論，本文談兩個比較少人談的面向。（圖／路透）

●邱師儀／東海政治系教授

此次川普派三角洲部隊活抓委內瑞拉總統馬杜洛，中外媒體已有許多評論，本文談兩個比較少人談的面向。第一是美國到底爲什麼會願意甘冒美軍大兵的生命風險進行軍事幹預？第二是川普2.0執政至今，除了這次的委內瑞拉，他還曾經干預過葉門與空襲伊朗，這兩項也都是軍事行動。而川普1.0時，也曾干預過敘利亞、清剿ISIS與狙殺蘇萊曼尼(Qasem Soleimani)，川普要發動軍事行動就發動，美國畢竟是一個民主國家，難道國內完全沒有制衡的力量嗎？

大動干戈爲美國人性命

就第一個問題而言，當美國決定付出軍事行動，進入到他國領土，不管是發射飛彈、戰機空襲、特種部隊斬首甚至到派遣地面部隊的地步，基本上都一定已經涉及到美國的核心國家利益，國際關係學者Koshi與Toft曾總結1776年到2019年美國發動軍事幹預的原因，分別包括領土目標（58 次）、社會保護（130 次）、推翻政權（23 次）、保護美國公民與外交機構（192 次）、政策改變（36 次）、帝國／擴張（48 次）、經濟目標（126次）、建立政權（24 次）。

可以發現前三名分別是「保護美國自身公民與外交機構」、「社會保護」與「經濟目標」。這些可以看成是美國的核心利益，尤以第一名的公民性命爲最優先。

而這次委內瑞拉的行動則屬於第三名的「經濟目標」，因爲川普在逮捕馬杜洛之後長達58分鐘的記者會中，毫不遮掩的談石油利益。他說委國過去產油技術奇差，所以征服委國之後，美國會有世界上最強大的石油公司進駐開採石油。川普強調開採石油的財富將用於補償美國因委國過去惡行（走私毒品）所受的損失，並宣稱美國「只是拿回屬於自己的資產」。第二個原因纔是社會保護，打擊來自委國的毒品，保護美國人的健康。川普直白說石油利益

川普這麼直白把石油利益講成是斬首行動的主要原因，着實戳破了美國過去幾十年來喜歡把軍事行動用更爲冠冕理由來包裝的面具。

2003年小布希發動伊拉克戰爭，不但入侵伊拉克，甚至到最後還活抓海珊，當時的理由是有證據顯示伊拉克藏有大規模毀滅性武器(WMD)；後來小布希政府還發展出要讓伊拉克民主轉型的大中東民主倡議的論述(Greater Middle East Initiative)，強調推翻獨裁者並建立民主伊拉克是爲了促進區域穩定與自由。

而且小布希還是比較強調現實主義的共和黨總統，就已經這麼強調軟性價值動機，如果是像歐巴馬這種民主黨的總統，對於軍事幹預勢必更強調「民主國家和平論」之類聽起來更高尚的動機。回溯來看，從1776年到2020年，美國已經有400起的軍事幹預行動，但從1950年到2020年的軍事幹預卻佔了當中的50%，約有200起。顯現近代的美國總統更容易發動軍事幹預，而且也更傾向不管國會或法院的制衡力量而片面發動軍事幹預。

而川普不連貫的兩任任期，沒有一項軍事幹預是送國會批准的，他連自己的共和黨議員同袍都看不上眼。川普要幹就幹的法律依據是憲法第二條所賦予的「三軍統帥身分」。

但事實上，十九世紀時的美國總統不會在沒有國會批准的情況之下就發動軍事幹預。開國元勳包括華盛頓、亞當斯、傑佛遜、漢彌爾頓對於軍事幹預大致都有共識，不管是對「戰爭」、「準戰爭」或「防禦性措施」等軍事行動，都需要國會批准。

總統理論上　只能迴應戰爭

因此回到我們的第二個問題，難道川普的軍事幹預行動，美國國內缺乏任何制度上的制衡嗎？真的是一點辦法都沒有嗎？實際上，美國《憲法》第一條將「宣戰」的憲政權限賦予國會，國會可透過正式宣戰或通過「動用軍事力量授權」(Authorization for Use of Military Force, AUMF)來行使此項權力；然而，相關立法仍須經總統簽署後，方能正式生效。

相較之下，總統的軍事權力則主要源自《憲法》第二條所規定的三軍統帥地位。制憲者原本的設計意圖，是將是否啓動重大對外武力衝突的決策權交由國會掌控，而總統則僅在面對突發性攻擊時，享有即時且獨立的迴應權限。換言之，國會可以主動發動戰爭，但是總統只能被動迴應戰爭。

此一制度安排背後的邏輯相當明確：制憲者有意將「是否進入戰爭」這項攸關國家命運的關鍵決策，交由具備更高民主代表性的集體審議機構，以防止總統單方面、輕率地將國家推向戰爭。

▼川普觀看美國在委內瑞拉的軍事行動。（圖／路透）

不可不知的《戰爭權力法》

但實際上運作起來卻不是這樣，尤其在1973年之後。談到總統如何發動戰爭或進行軍事幹預，《戰爭權力法》（War Powers Resolution, WPR）是一定要提到的一部法律。越戰結束後，國會在跨黨派「把戰爭決定權拿回來」的共識下，於1973年推翻尼克森的否決而通過WPR，希望用制度設計限制總統單方面用兵。

法律的核心規定很簡單：只要美軍被派進敵對行動，或是已經接近可能爆發衝突的情況，總統就必須在48小時內向國會說明；如果沒有得到國會授權，原則上必須在60天內撤軍，特殊情況最多延到90天。

但實際運作下來，多數研究都認爲WPR並沒有真正綁住總統，反而變成給了總統一段「可以先打再說」的時間。原因大致有三個。

第一、 行政部門長期把法律裡的關鍵字眼解釋得非常狹窄，認爲只有真的發生交火，纔算是法律所說的「敵對行動」，使得很多低強度或前期部署的軍事行動根本不會啓動60天的撤軍時鐘。

第二、 政府常把一連串相關行動切割成不同事件，各自重新計時，等於讓期限一再往後延。

第三、 總統經常援引過去通過的AUMF，作爲持續用兵的法律依據，即使行動對象早已不是當初國會授權時所設想的敵人。其結果是，這部原本想用來制衡總統戰爭權力的法律，在實務上卻因爲條文的模糊性與行政部門的單方面解釋，幾乎沒有發揮預期的約束效果。

而這次川普奇襲委國，川普一樣沒有要尋求國會批准的意思，因此事後民主黨參議員凱恩(Tim Kaine)發佈書面聲明表示，將就WPR進行表決。表決由於共和黨佔參院多數不容易通過；又就算表決通過，也要由川普簽署變爲法律，曠日廢時。

退一萬步來說，川普如果願意就這次委國的軍事行動依據WPR回到國會端尋求批准，該法也有60至90天期間內爲總統的委國行動所開啓的綠燈。現實是委國現在也沒有美軍駐軍，是由川普要求馬杜洛的繼任總統要委國依照美國的意思運作。所以也沒有90天后撤兵的問題。

國會制衡　只能靠錢袋子

國會最有力的制衡工具，其實不是WPR，而是掌握「錢袋子」。依照美國憲法，政府的任何支出都必須經過國會撥款，軍事行動也不例外。

換句話說，就算總統決定出兵，部隊能不能持續行動，最後還是得看國會願不願意掏錢。只要國會拒絕撥款、縮減預算，或在經費上附加條件，就能實質限制，甚至迫使軍事行動喊停。即使國會不反對總統動武，也不代表要開「空白支票」。在編列軍費時，國會經常透過指定用途、限制支出項目，或要求行政部門定期回報，來約束總統的行動空間。正因如此，財政權往往比法律爭議或政治表態，更直接、也更有效地影響戰爭能不能打下去。當然這後續還涉及到如果總統向國會要不到繼續打下去的金援時，他是否能夠從其他既定的經費來挪用等制度程序問題。也就是說，軍事幹預真的要拖泥帶水弄了很久，參衆議員纔有介入機會。

川普這兩任不出動地面部隊、更常用空襲、頂多出動特種部隊快打快閃的方式，很難演變成拖泥帶水的窘境，自然如果國會想要干預總統的干預，其空間就會相當有限。

▼川普這兩任不出動地面部隊、更常用空襲、頂多出動特種部隊快打快閃的方式，很難演變成拖泥帶水的窘境，自然如果國會想要干預總統的干預，其空間就會相當有限。（圖／路透）

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